Die markantesten Punkte rund um den Entwurf möchten wir Ihnen hier vorstellen:

I. Wer bin ich und „wenn ja“, wie viele? – der Anlagenbegriff des TEHG

Der Anlagenbegriff des TEHG gehörte von Beginn des Emissionshandels an zu den meist umstrittenen Fragen. Wann etwa eine Anlage in Betrieb gegangen ist, und ob die Anzahl der Anlagen zwingend von der Anzahl der Immissionsschutzgenehmigungen abhängt, beschäftigt nach wie vor die Gerichte.

Der Gesetzgeber jedoch hält diese Fragen offenbar für ausreichend geklärt und sieht für die Zukunft keine andere Regelung vor als bisher. Es ist daher anzunehmen, dass es (sofern sich nicht noch im Gesetzgebungsverfahren etwas ändert) auch in Zukunft bei den bestehenden Unsicherheiten bleiben wird.

In einem – europarechtlich vorgegebenen – Punkt immerhin soll es künftig mehr Klarheit geben: Der Entwurf sieht einen Auffangtatbestand für Anlagen vor, deren Tätigkeit nicht im Anhang I zum TEHG aufgeführt ist, die aber eine Gesamtfeuerungswärmeleistung von insgesamt 20 MW oder mehr aufweisen. Diese Anlagen sind in Zukunft ausdrücklich auch emissionshandelspflichtig.

II. Aus eins mach zwei: Die eigenständige Emissionsgenehmigung

2004 hatte es sich der deutsche Gesetzgeber (damals angenehm) leicht gemacht. Statt jedem emissionspflichtigen Betreiber eine neue Genehmigung für seine Anlage zu erteilen, wurde die jeweils bestehende immissionsschutzrechtliche Genehmigung per Gesetz aufgeladen und fungiert seither auch als Emissionsgenehmigung zum Ausstoß von CO2.

An dieser Regelung will die Bundesregierung nun offenbar nicht mehr festhalten: Ab 2013 sollen Betreiber von Neuanlagen eine eigenständige Emissionsgenehmigung erhalten. Betreiber von Altanlagen haben dagegen die Wahl: Für sie gilt die bestehende immissionsschutzrechtliche Genehmigung fort, bis der Betreiber eine eigenständige Emissionsgenehmigung bei der Landesbehörde beantragt. Immissionsschutzgenehmigung und Emissionsgenehmigung können sich daher künftig auseinanderentwickeln.

III. Der Überwachungsplan ersetzt das Monitoring-Konzept

An die Stelle des bekannten Monitoring-Konzepts tritt nach dem Entwurf der sog. Überwachungsplan. Dieser soll das Monitoring- Konzept künftig ersetzen. Hier bleibt es aber nicht bei nur einer neuen Bezeichnung: Anders als derzeit genehmigen nach dem Entwurf nicht mehr die Landesbehörden die Berichterstattungs-Schemata. Die Anlagenbetreiber wenden sich vielmehr direkt an die – generell im Entwurf deutlich aufgewertete – Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt).

Bezüglich der Genehmigung des Überwachungsplans sind Fristen zu beachten: Die Betreiber müssen ihren Überwachungsplan bis spätestens sieben Monate vor der neuen Handelsperiode bei der DEHSt einreichen. Das bedeutet: Spätestens im Mai 2011 müssen die Betreiber aktiv werden. Soweit Anlagenbetreiber für die Handelsperiode 2008 bis 2012 kein Monitoring-Konzept vorgelegt hatten, müssen sie vor der Antragstellung bei der DEHSt die tatsächlichen Angaben in ihrem Überwachungsplan zusätzlich bei einem Sachverständigen verifizieren lassen. Das heißt im Umkehrschluss: Tatsächliche Angaben in dem bisherigen Monitoring-Konzept, die sich nicht geändert haben, müssen für die neue Handelsperiode wohl nach gegenwärtigem Stand der Dinge nicht erneut verifiziert werden.

Die Genehmigung des Überwachungsplans stellt keine reine Formalität dar: Sie kann von der DEHSt mit Auflagen für die Überwachung und Berichterstattung der Emissionen verbunden werden. Im Gegenzug können solche Auflagen nicht mehr Teil der Emissionsgenehmigung nach § 4 TEHG sein. Die von den Landesbehörden ausgestellten Genehmigungen werden damit schlanker. Alles, was die Überwachung der Emissionsermittlung und die Berichterstattung nach § 5 TEHG betrifft, wird direkt von der DEHSt angeordnet.

IV. Rund um die Emissionsberichterstattung

Auch im Hinblick auf die Emissionsberichterstattung sind Neuerungen vorgesehen: Bisher geben Anlagenbetreiber ihren jährlichen Emissionsbericht bis zum 1. März des Folgejahrs bei der zuständigen Landesbehörde ab.

Künftig – aber erst ab 2013 – haben Anlagenbetreiber einen Monat länger Zeit: Der Bericht ist ab 2013 jeweils erst bis zum 31. März abzugeben. Zudem ist der jährliche Emissionsbericht nunmehr direkt an die DEHSt zu senden. Die Landesbehörden werden hiermit nicht mehr befasst. Auch an dieser Stelle zeigt sich, dass künftig eine deutliche Verschiebung von Kompetenzen von den Ländern auf die DEHSt stattfindet.

V. Das Ende der Zuteilungsgesetze?!?

Die kostenlose Zuteilung der Berechtigungen an die Anlagenbetreiber soll ab 2013 bekanntlich nach Maßgabe der europäischen Richtlinie und den darauf basierenden Rechtsakten der Europäischen Kommission erfolgen. Die Vorstellungen der europäischen Ebene sollen aber weder direkt gelten, noch soll der Bundestag sie (wie gehabt) in Form eines Zuteilungsgesetzes verabschieden. Vielmehr will das Bundesumweltministerium künftig die Zuteilungsregeln per Rechtsverordnung bestimmen. Ob diese Verlagerung von Entscheidungskompetenzen möglich ist, ist verfassungsrechtlich problematisch und wird politisch stark kritisiert. Auch wenn es „nur“ um die Umsetzung europäisch verbleibender Spielräume geht, so ist doch fraglich, ob eine solch zentrale Materie im Deutschen Bundestag als Legislative nicht (zwingend) neutraler aufgehoben ist als bei der Regierung als Exekutive.

Die gesamten Zuteilungsregeln findet der wissbegierige Anlagenbetreiber zurzeit also in einem einzigen Paragraphen des TEHG-Entwurfes, dem § 10 (die §§ 8 und 9 beschäftigen sich mit der Versteigerung, §§ 11 und 12 mit dem Luftverkehr). § 10 beschreibt dabei nur das Verfahren und die Fristen der Anträge auf kostenlose Zuteilung und die Punkte, die der Verordnungsgeber ausfüllen soll.

Müssen aber zentrale Vorgaben in das Gesetz, dann fehlt schon jetzt ein wichtiger Punkt ganz, nämlich eine Härtefallregelung für außergewöhnliche Belastungssituationen. Auch in den Nr. 1-12, die in § 10 Abs. 6 die Verordnungskompetenzen beschreiben, findet sich hierzu nicht. Angesichts des verfassungsrechtlichen Gebotes der Verhältnismäßigkeit (das das ZuG 2007 und 2012 mit eigenen Härtefällen erfüllte) ist diese Leerstelle bedenklich.

VI. 3 – 2 – 1 … Versteigerung der Berechtigungen

In dem Gesetzentwurf wird auch das künftige Versteigerungsverfahren nicht wirklich geregelt. Der § 8 wiederum wiederholt faktisch nur: Die Versteigerung erfolgt nach den Regeln der entsprechenden Verordnung der Europäischen Kommission. Die Bundesregierung kann (wie bisher auch) die Einzelheiten der Versteigerung durch eine Verordnung regeln.

Soweit § 9 des Entwurfes die Erlöse der Versteigerung dem Bund zuweist und ihre Einstellung in den Einzelplan des BMU vorsieht, lassen sich aus dem Energiekonzept der Bundesregierung vom 06. September 2010 (vgl. Punkt E.) bereits konkretere Pläne ableiten: Die Mehrerlöse (Ausnahme: Luftverkehr) sollen danach ab 2013 für Maßnahmen zu erneuerbaren Energien, Energieeffizienz, nationalem und internationalem Umwelt- und Klimaschutz eingesetzt werden.

VII. Sanktionen und Bußgelder

Viele Beobachter des Emissionshandels haben erwartet, dass die Regelungen zu Sanktionen deutlich überarbeitet werden, da die Anwendung der derzeitigen Regelungen vor allem gerichtlich unter Beschuss geraten ist (vgl. Punkt H.II.). Daran fehlt es allerdings: Auch für die Zukunft ordnet der TEHG-Entwurf an, dass Betreiber pro emittierte Tonne CO2, für die keine Berechtigungen abgegeben wurde, € 100 zahlen soll. Neu ist nur, dass sich diese Sanktion ab dem Jahr 2013 entsprechend dem europäischen Verbraucherindex erhöht und somit dauerhaft weiter ansteigen wird. Für die Fälle, in denen trotz unzureichender Abgabe keine Sanktion abgegeben werden kann, sind zudem hohe Bußgelder vorgesehen. Die Bußgeldhöhe wird nach dem Gesetzentwurf für die angesprochene Verfehlung wie auch für einige andere Tatbestände von € 50.000 auf € 500.000 deutlich erhöht. Für bisher unbenannte, noch durch Verordnungen zu benennende Tatbestände im Zuteilungsverfahren kann ein Bußgeld auch über diesen Betrag hinaus bis zur dreifachen Höhe des Handelswertes der zusätzlich erlangten Berechtigungen verhängt werden.

Bedauerlicherweise nicht umgesetzt wurden die internen Pläne, den § 18 TEHG zu ändern und Sanktionen für unabsichtliche Fehler nicht mehr wie bewusste Verstöße zu sanktionieren, was insbesondere dann einleuchtet, wenn der Anlagenbetreiber getreu seinem Emissionsbericht abgibt.

VIII. Das Emissionshandelsregister

Für das Emissionshandelsregister werden die Gebühren erhöht. So beträgt die Kontoführungsgebühr nunmehr pro Handelsperiode € 400 statt wie bisher € 200. Dies erscheint angesichts der verlängerten Handelsperiode aber insgesamt nicht unangemessen. Anders ist dies bei Folgendem: Die einzelnen gesetzlichen Anforderungen an das Emissionshandelsregister werden nach den vorliegenden Plänen aus dem Gesetzestext gestrichen. Dies betrifft zum Beispiel die Verpflichtung der DEHSt, Maßnahmen zur Sicherstellung von Datenschutz und Datensicherheit nach dem jeweiligen Stand der Technik zu treffen. Vor dem Hintergrund der jüngst stattgefundenen Angriffe auf das Register ist dies kaum das richtige Signal. Der Emissionshandel ist auf das Vertrauen der Marktteilnehmer angewiesen. Hier bleibt dann abzuwarten, was aus den Ankündigungen der DEHSt wird, künftig das Emissionshandelsregister besser gegen Übergriffe aus dem Netz zu sichern und u. a. ein TAN-Verfahren einzuführen, wie es jede Depotbank seit mindestens zehn Jahren verwendet.

IX. Das Schicksal der Klimaschutzzertifikate

Komplett neu wird der Umgang mit Gutschriften aus Klimaschutzprojekten gestaltet: Zertifizierte Emissionsreduktionen (CERs) und Emissionsreduktionseinheiten (ERUs) können ab 2013 nicht mehr zur Erfüllung der jährlichen Abgabepflicht in der neuen Handelsperiode eingesetzt werden. Allerdings verlieren sie nicht komplett ihren Wert und können bei der DEHSt zumindest eingeschränkt umgetauscht werden: Dabei dürfen solche Gutschriften umgetauscht werden, die bereits vor 2013 generiert wurden (CERs und ERUs) oder die aus Projekten stammen, die vor dem Jahr 2013 von dem CDM-Exekutivrat registriert wurden (hier nur CERs). Zudem besteht für bestimmte Anlagen eine Beschränkung des Umtauschrechts auf 22% der in den Jahren 2008 bis 2012 (!) zugeteilten Menge. Dies soll nur gelten, wenn diese Gutschriften nicht schon in den Jahren 2008 bis 2012 zur Erfüllung der Abgabepflicht eingesetzt wurden. Für andere Anlagen wird die umtauschbare Menge auf 4,5% der insgesamt abzugebenden Menge an Berechtigungen beschränkt.

Mit diesen Werten sollen die Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie offenbar so scharf wie möglich umgesetzt werden. Eine Hintertür für die – europarechtlich zulässige – Verbesserung der Umtauschmöglichkeiten hält sich das Bundesumweltministerium nur durch eine Verordnungsermächtigung offen. Dies bedeutet, dass weiterhin niemand vorhersehen kann, in welchem absoluten Umfang ERUs und CERs in die nächste Handelsperiode mitgenommen werden können. Für den gerade für Entwicklungsländer wichtigen Markt für Klimaschutzprojekte ist dies keine gute Nachricht. Hier hat man ohnehin schon seit mehreren Jahren abgewartet und gerade nach dem Scheitern von Kopenhagen auf großzügige Regelungen in den europäischen Mitgliedstaaten gehofft.

X. Neu im Emissionshandel: Luftfahrt und weitere Gase

Künftig erweitert sich der Kreis derjenigen, die am Emissionshandel teilnehmen müssen, ganz erheblich. Der prominenteste „Neuzugang“ sind dabei die Airlines, die schon ab 2012 teilnehmen müssen. Ab 2013 werden aber weitere Gase, und damit weitere Anlagenbetreiber emissionshandelspflichtig, z. B. die Betreiber von Aluminiumhütten und Anlagen zur Herstellung von Salpeter- und Adipinsäure u. a.

Während für die stationären Industrieanlagen dieselben Regeln gelten wie für alle anderen Anlagen auch, gibt es für Flugzeuge zahlreiche Sonderregelungen. Besonders bemerkenswert: Luftfahrzeugbetreiber können auch „normale“ Zertifikate zur Erfüllung ihrer Abgabeverpflichtung abgeben. Den Betreibern stationärer Anlagen ist es aber umgekehrt verwehrt, Luftverkehrsberechtigungen abzugeben. Dies wiederum kann zu einer weiteren Verknappung und damit Verteuerung der „normalen“ Zertifikate führen.

XI. Fazit: Ein enttäuschender Entwurf

Insgesamt ist der Entwurf enttäuschend. Das Bundesumweltministerium verpasst die Chance, bestehende rechtliche Unsicherheiten auszuräumen und für Anlagenbetreiber ebenso wie für die Vollzugsbehörden Sicherheit zu schaffen. Gleichzeitig findet eine Verlagerung von der Landesebene hin zum Bund statt, die neben politischen Bedenken gegenüber einer solchen Zentralisierung schon daran zweifeln lässt, ob die bestehenden Behördenstrukturen überhaupt dem geplanten Anforderungsprofil gewachsen sind.

Vor allem aber verweist der Gesetzentwurf gerade in den wesentlichen Fragen auf noch zu erlassende Rechtsverordnungen. Damit spielt sich das Bundesumweltministerium den Ball so weitgehend wie möglich selber zu. Die weitere Ausgestaltung des Emissionshandels durch Rechtsverordnungen, durch die Exekutive, dürfte dem verfassungsrechtlichen Leitbild einer Demokratie, deren wesentliche Entscheidungen im Parlament getroffen werden, nicht entsprechen. Dass die inhaltlichen Fragen, die der Entwurf anspricht, oft die europarechtlichen Spielräume so scharf wie möglich ausfüllen, ist ein weiterer Punkt, an dem zu Recht Kritik laut wird.