Was ist das Ziel des Emissionsrechtehandels?
Wie funktioniert der Emissionsrechtehandel?
Was unterscheidet den Emissionsrechtehandel von einer Emissionssteuer?
Worin besteht der Unterschied zwischen Auflagenpolitik und Emissionsrechtehandel?
Was ist das Ziel des Emissionsrechtehandels?
Der Handel mit Emissionsberechtigungen stellt ein aus ökonomischer Sicht effizientes Instrument zur Erreichung von Umweltzielen dar. Das heißt, angestrebte Umweltziele lassen sich mit Hilfe dieses Instruments zu Kosten erreichen, die sich aus der Sicht der Betroffenen insgesamt nicht weiter reduzieren lassen: Letztendlich werden nur die kostengünstigsten Maßnahmen durchgeführt. Durch den Handel mit Emissionsberechtigungen an sich werden demnach keine Emissionen vermieden, sondern ein vorgegebenes Emissionsziel wird zu minimalen Kosten erreicht. Der Grad der Verbesserung der Umweltqualität hängt beim Instrument Emissionsrechtehandel von der Schärfe der gewählten Umweltziele ab.
Wie funktioniert der Emissionsrechtehandel?
Im Prinzip funktioniert der Emissionsrechtehandel wie folgt: Zunächst legt der Staat eine Gesamtmenge an Emissionen fest, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums im Rahmen des Systems freigesetzt werden darf. Diese Gesamtmenge wird vom Staat in der so genannten Anfangsallokation den verpflichteten Emittenten zugeteilt. Diese Emittenten müssen am Ende einer Periode für jede emittierte Einheit (t CO2-Äquivalente) eine Emissionsberechtigung vorweisen. Andernfalls sind Sanktionszahlungen fällig. Entscheidend dabei ist, dass Emittenten über ihre anfangs zugeteilte Emissionsmenge hinaus emittieren dürfen, wenn sie eine entsprechende Anzahl an Emissionsberechtigungen (von Emittenten, die unter ihrem Limit bleiben) erwerben. Da Emittenten mit hohen Vermeidungskosten Emissionsberechtigungen hinzukaufen und Emittenten mit niedrigen Vermeidungskosten Emissionsberechtigungen verkaufen können, lassen sich durch den Handel die Umweltziele kosteneffizient erreichen. Das heißt, Emissionshandel bewirkt unter Ausnutzung der Marktmechanismen, dass die zur Erreichung eines bestimmten Umweltziels erforderlichen Emissionsminderungen dort realisiert werden können, wo sie mit den geringsten Kosten verbunden sind (statische Effizienz). Am Markt stellt sich ein Preis für die Emissionsberechtigungen ein, der Angebot und Nachfrage zum Ausgleich bringt. Dieser Preis, der beim Verkauf von Emissionsberechtigungen erzielt werden kann, setzt auch Anreize, durch Forschung, Entwicklung und Innovationen weitere Minderungspotenziale zu erschließen, da die frei werdenden Emissionsberechtigungen am Markt verkauft werden können. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von der dynamischen Effizienz des Instruments.
Beispiel (vgl. Abbildung I-2): Bei zwei Unternehmen A und B fallen bei der Produktion mit ihren vorhandenen Anlagen Emissionen von jeweils 11.000 t CO2 pro Jahr an, zusammen also 22.000 t CO2. Das staatlich vorgegebene
Emissionsziel beträgt jedoch insgesamt nur 20.000 t CO2, wobei jedes der beiden Unternehmen Emissionsberechtigungen für 10.000 t CO2-Emissionen gratis zugeteilt bekommt. Folglich besteht ein Minderungsbedarf für beide Unternehmen von zusammen 2.000 t CO2. Die Unternehmen verfügen über Maßnahmen zur Emissionsminderung, die unterschiedliche Kosten verursachen. A kostet jede vermiedene t CO2 5 € und B 9 €. Handeln die Unternehmen ihre Emissionsberechtigungen nicht, entspricht dies einem vorgegebenen Emissionsgrenzwert von 10.000 t CO2 je Unternehmen. In diesem Fall werden beide Unternehmen ihre Emissionen jeweils um 1.000 t auf die geforderten 10.000 t verringern. Für A fallen Kosten in Höhe von 1.000-mal 5 €, d. h. 5.000 € an und für B 1.000-mal 9 €, was 9.000 € entspricht. Somit kostet die gesamte Emissionsminderung 14.000 €. Das Emissionsziel von 20.000 t CO2 lässt sich allerdings kostengünstiger erreichen, wenn nur A seine Emissionen mindert. D. h. B emittiert weiterhin 11.000 t CO2 und A verringert seine Emissionsmenge auf 9.000 t CO2 . Dies würde 2.000-mal 5 € , d. h. insgesamt 10.000 € kosten. Der Anreiz für A besteht im Verkauf seiner überschüssigen 1.000 t Emissionsberechtigungen für mehr als 5 € je t. Da B genau diese Menge an Rechten fehlt und seine Minderung 9 € je Tonne kostet, wird B bereit sein, diese Emissionsberechtigungen für einen Preis zu kaufen, der unter 9€/t liegt. Wenn sich beide beispielsweise auf 7 € einigen, fallen bei B Kosten von 7.000 € (für den Kauf) an und bei A von 3.000 € (10.000 € Minderungskosten abzüglich 7.000 € Verkaufserlös). Folglich sind nicht nur die Gesamtkosten kleiner als im zuvor betrachteten Fall, sondern auch die Kosten für jedes der beiden Unternehmen.
Abbildung I-2: Kosteneinsparungen durch den Emissionsrechtehandel
Quelle: Fraunhofer ISI
Was unterscheidet den Emissionsrechtehandel von einer Emissionssteuer?
Emissionssteuern stellen ebenfalls ein aus ökonomischer Sicht effizientes Umweltinstrument dar. Im Vergleich zum Emissionsrechtehandel ist das Erreichen der Umweltziele allerdings nicht gesichert. Während beim Emissionsrechtehandel die endgültige Emissionsmenge durch die Ausgabemenge an Emissionsberechtigungen festgelegt wird, hängt die Menge an Emissionen von der Reaktion (Emissionen mindern oder Steuern zahlen) der betroffenen Akteure ab. Kostenminimierende Unternehmen würden genau so lange Emissionen durch Maßnahmen vermeiden, wie die Kosten dafür noch unter dem Steuersatz liegen. Danach lohnt es sich, Emissionssteuern zu entrichten. Ist der Steuersatz zu niedrig gewählt, wird das Umweltziel verfehlt. Ist umgekehrt der Steuersatz zu hoch, werden zu teure Minderungsmaßnahmen durchgeführt. Um eine bestimmte Emissionsmenge zu erzielen, müsste in der Praxis der optimale Steuersatz durch ein Trial-and-Error-Verfahren gefunden werden.
Ein weiterer wichtiger Unterschied aus Sicht der betroffenen Unternehmen ist, dass beim Emissionsrechtehandel mit kostenloser Vergabe der Emissionsberechtigungen nur für Emissionen, die über der zugewiesenen Menge liegen, Zahlungen zu leisten sind (nämlich für den Zukauf zusätzlicher Emissionsberechtigungen). Die Emissionssteuer ist hingegen – von eventuellen Freibeträgen abgesehen – auf die gesamte Menge an Emissionen zu entrichten. Die finanziellen Belastungen der verpflichteten Unternehmen sind bei einer Steuer daher höher als beim Emissionsrechtehandel mit kostenloser Vergabe von Emissionsberechtigungen.
Worin besteht der Unterschied zwischen Auflagenpolitik und Emissionsrechtehandel?
Ordnungsrechtliche Regulierungen über feste Grenzwerte, die von jedem Emittenten für betroffene Anlagen einzuhalten sind, oder Regulierungen über vorgeschriebene Technologien führen zu volkswirtschaftlich höheren Kosten, da ordnungsrechtliche Regulierungen die Unternehmen in der Wahl der Technologien einschränken und Unterschiede in den Vermeidungskosten der verschiedenen Emittenten nicht berücksichtigen. Außerdem bieten geringere ordnungsrechtliche Regulierungen geringere Innovationsanreize als der marktkonforme Handel mit Emissionsberechtigungen, da Unternehmen, die weniger umweltbelastend produzieren als durch die Regulierung vorgesehen, nicht belohnt werden. Beim Emissionsrechtehandel können hingegen frei werdende Emissionsberechtigungen am Markt verkauft werden. Auch beim Emissionsrechtehandel obliegen umweltpolitische Zielsetzung, Kontrolle und Durchsetzung der staatlichen Autorität, allerdings wird den Unternehmen selbst überlassen, wie sie diese Ziele erreichen wollen.
